Introductie
De Antillen worden vanuit
Nederland vaak als een probleem gezien. Vanuit Caribisch perspectief zijn ze
echter een succes verhaal. Na een dramatisch verlies aan overheidsinkomsten uit
de off shore heeft men de tering naar de nering gezet en het ambtenarenapparaat
op Curaçao met een derde ingekrompen. Wel is er (net als ook in Nederland) nog
zorg over de hoge schulden van de overheid. De belangrijkste export, toerisme,
is de laatste jaren gegroeid. Het inkomen per hoofd is inmiddels zo hoog, dat
de Antillen ook officieel niet meer tot de ontwikkelingslanden worden gerekend.
En verdere groei wordt verwacht. Nederland gaat vanaf dit jaar geen ouderwetse
projecthulp meer geven, maar output georiënteerde financiering van een
ontwikkelingsfonds. Er zijn afspraken gemaakt dat de Antillianen met het geld
zullen zorgen voor de realisatie van exact overeengekomen doelstellingen wat
betreft groei aantal toeristen, aantal werknemers in bedrijven en vermindering
van aantal personen met een inkomen beneden de netto duizend Antilliaanse
guldens (circa 500 € ) per maand..
Baai op Curaçao
Toerisme is
het belangrijkste export product op de Nederlandse Antillen. Zo heeft Curaçao
een grote verscheidenheid aan baaien met elk hun eigen charme. De kleinere
eilanden St. Maarten, Bonaire, St. Eustatius en Saba zijn eveneens
paradijselijk. Meer informatie over Curaçao vind u hier.
Antilliaanse Economie in perspectief
De Antillen behoren in de
Caribische regio tot de economieën met het hoogste BBP per hoofd, een indicator
voor de productiviteit. In grafiek 2 wordt een overzicht gegeven van de BBP’s
per hoofd van landen in de Caribische regio. De Nederlandse Antillen is te
vinden in de top vijf. Op kleine afstand volgen enkele Franse eilanden, althans
in $ in het jaar 2001 gaat. (Vanwege wisselkoets fluctuaties € / $ kan dat van
jaar tot jaar verschillen). Het buurland Venezuela vinden we terug met een BBP
per hoofd dat maar een derde is van dat op de Nederlandse Antillen. In andere
delen van de regio is het nog slechter gesteld. Conclusie: de Nederlandse
Antillen zijn paradijzen van welvaart vergeleken met het grootste deel van de
regio.
Na deze vergelijking van
niveaus bezien we ook de ontwikkeling van de productiviteit, waarvoor we het
reële BBP per hoofd als indicator nemen in de ‘’Dutch Caribbean’’. Zie de
navolgende grafiek. De cijferreeks start in 1954, het jaar dat de Nederlandse
Antillen en Suriname autonoom werden. Aruba en St. Maarten zitten inmiddels in
de richting van het Nederlandse niveau. In Suriname heeft men een desastreus
beleid gevoerd en is veel kader weggetrokken en de enorme ontwikkelingshulp
lijkt er slechts bestedingseffecten teweeg te hebben gebracht, maar geen groei
(zie www.stuseco.org).
Op Curaçao is er weer groei, na een periode van stagnatie.
Grafiek
1: Hoogte van het BBP per Hoofd in 2001 in dollars voor een aantal Caribische
economieën
Bezuinigingen in perspectief
Die stagnatie had als
belangrijke oorzaak het drastisch ineen zakken van een belangrijke
deviezenbron. De Curaçaose overheid kreeg tot medio jaren tachtig steeds meer
inkomsten uit de financiële offshore (bedrijven die hun zetel, althans
postbusadres vestigden op Curaçao vanwege de lage belastingen voor postbus
maatschappijen). Midden jaren tachtig ging het om circa 400 miljoen NAG per
jaar dat als het ware als manna uit de hemel viel. Daarna werd het steeds
minder, tot 100 miljoen NAG in het jaar 2000. Bijgevolg waren drastische tekort
beperkende maatregelen nodig.
Door deze maatregelen
zoals verhoging indirecte belastingen en verminderen van het aantal ambtenaren
werd het financieringstekort verlaagd, maar het had onvermijdelijke negatieve
effecten op de economische groei. Met het Antillyse model kan men nabootsen wat
voor effecten. Antillyse is een macro economische database plus model voor ieder
eiland (Curaçao, Bonaire St. Maarten, St. Eustatius en Saba) apart en voor het
totaal. Het staat als shareware op www.micromacroconsultants.com Zie daar voor uitleg.
Met Antillyse kan men
bijvoorbeeld berekenen wat het effect zou zijn op de economie van Curaçao van
300 mln. minder financiële offshore opbrengsten in combinatie met verhoging van
de indirecte belastingen van eveneens 300 mln. NAG. De hogere indirecte
belastingen verslechteren de concurrentiepositie, waardoor de productie daalt
en de overheid wat dat betreft minder belastinginkomsten krijgt. In enkele
stappen verhogen we daarom de indirecte belastingen nog verder, totdat er geen
effect meer is op het financieringstekort. In totaal gaat het dan om 420 mln.
meer indirecte belastingen. Dat geeft een verslechtering van de deviezenvoorraad
en een reële daling van het BBP van gecumuleerd 12 %.
Door de tekortbeperkende
matregelen is een ramp zoals in Suriname gebeurde voorkomen, maar wel voor de
prijs van gecumuleerd 12% minder reële BBP groei. Verbazingwekkend is dat het
BBP per hoofd desondanks reëel toch nog is toegenomen op Curaçao.
P.M. prijs € in USA$ in 2000: 0,92, in mei 2004: 1,20,
NAG is gekoppeld aan dollar
Ontwikkelingshulp in perspectief
De belangrijkste
deviezenbron op de Antillen is toerisme (op Curaçao ook olieraffinage en haven
gebonden activiteiten). Daarnaast zijn er inkomsten uit ontwikkelingshulp. Omgerekend
per hoofd van de bevolking is dat zelfs erg veel in vergelijking met de
ontwikkelingshulp naar andere landen. Dus vanuit Nederlands perspectief lijkt
die hulp heel belangrijk. Omdat men op de Antillen een hoog BBP per hoofd
heeft, is het belang van de hulp echter relatief beperkt. Met behulp van het
Antillyse model kan ook het belang van de hulp worden afgetast. De Nederlandse
hulp aan de Antillen bestaat uit diverse componenten. De gemiddelde
ontwikkelingshulp per jaar uit Nederland bedroeg volgens de tabellen op de
homepage van de Centrale bank de laatste decennia gemiddeld 85 mnl. NAG per
jaar, terwijl men in de BZK begroting een bedrag van 135 mln. Euro voor de
Nederlandse Antillen en Aruba vindt (een Euro is circa 2 NAG). Het verschil
wordt deels verklaard uit het feit dat in het bedrag op de BZK begroting ook
een aanzienlijk gedeelte wordt besteed aan rechtshandhaving (waaronder de
Kustwacht) en dat hierin ook de kosten van de gouverneur en ambtenaren zitten,
Aruba, Nederlandse bijdrage aan het Solidariteitsfonds, toeslagen op pensioenen
van Nederlandse ambtenaren die ooit op de Antillen werkten, schuld- aflossing
en rentebetaling etc.
We presenteren hier de
resultaten van een exercitie met Antillyse en bezien wat het bestedingseffect
is van 85 mln. NAG (circa 40 mln. Euro) in de vorm van extra
overheidsinvesteringen op de economie. We vinden dat bij zo’n impuls,
gefinancierd uit het buitenland, de deviezenvoorraad verbetert en dankzij extra
belastinginkomsten het financieringstekort verminderd. We veronderstellen dat
die ruimte wordt benut voor extra overheidsinvesteringen. Na verhoging van die
investeringen is er weer een, nu veel kleiner effect op het tekort. Na enige
iteraties blijkt dat de overheidsinvesteringen met 20 mln. NAG extra kunnen
worden verhoogd zodat dan in totaal het effect op deviezenvoorraad en
overheidstekort vrijwel nul is. Deze impuls inclusief de extra investeringen geven
een BBP verhoging van reëel 1,2 % gecumuleerd. In % van het (op de Antillen betrekkelijk
hoge) BBP zijn de bestedingseffecten van de hulp dus marginaal. In deze
exercitie hebben we echter de programma effecten (de duurzame effecten) van de
hulp nog geheel verwaarloosd. De bestedingseffecten van de hulp treden op
ongeacht of de hulp zinvol (met programma effecten) of zinloos wordt gebruikt.
Bij de programma effecten van de hulp kan men denken aan de gunstige duurzame effecten
van beter onderwijs, goede infrastructuur zowel fysiek als bestuurlijk,
stimulans van particuliere investeringen in de exportsector (door marketing van
de overheid stijgt de bezettingsgraad van hotels, en dat kan voor ondernemers
een signaal zijn om uit te breiden).
Het schatten van de
programma effecten van de hulp voor het verleden valt buiten het kader van dit
artikel. Voor de toekomst hebben we die wel becijferd in het kader van de
‘’base line studie duurzame economische ontwikkeling van ieder van de eilanden
van de Nederlandse Antillen, zie verder. Gelet op enerzijds het hoge BBP per
hoofd op de Antillen in Caribisch perspectief, en anderzijds bestedingseffecten
van de hulp van niet veel meer dan 1% van het BBP, is het denkbaar dat goed
economisch beleid, waaronder goede besteding van de economische hulp, de
relatieve welvaart van de Nederlandse Antillen mede kan verklaren.
Handelskade Curaçao
Vanuit het Caribisch
perspectief dat in dit artikel is gekozen komt men dus tot heel andere
conclusies dan men vaak hoort vanuit het problematiserende perspectief vanuit Nederland.
Vanuit Nederland bezien is er namelijk een ernstig armoede probleem op de
Nederlandse Antillen. Dat wordt bevestigd door de volgende tabel:
Bron van de aandelen in totaal
inkomen: Sociale foto Nederlandse Antillen, 2000. Op basis daarvan en
cijfers van BBP per hoofd uit Antillyse is de slotkolom door ons
berekend op basis van de wisselkoers, zonder correctie voor
prijsverschillen.
Daaruit blijkt dat de
laagste 20% onder de inkomenstrekkers op Curaçao slechts 5% van het totale
nationale inkomen hebben, en niet veel meer dan een derde van wat hun
Nederlandse collega’s hebben. Binnen die groep is het bij de allerlaagste
inkomens nog erger, want de ‘’onderstands uitkering’’ op Curaçao is 282 NAG per
maand voor een ongehuwde en in Nederland is dat circa 750 Euro per maand.
Vanwege de relatieve welvaart op de Antillen is het echter toch een zeer
interessante vestigingsplaats voor arbeid uit de regio. De hoogste 20% van de
inkomen trekkers zit veel dichter bij het Nederlandse niveau. Voor bijvoorbeeld
pas afgestudeerde academici zijn de salarissen op Curaçao vrijwel gelijk aan
die in Nederland. Bijgevolg kan Curaçao voor kader functies internationaal
concurreren. Anders dan Suriname met zijn sterk genivelleerde
inkomensverdeling, heeft Curaçao veel kader behouden of kunnen aantrekken,
waardoor het een, vanuit Caribisch perspectief, goed bestuur heeft.
Tegelijkertijd kan de toeristische export internationaal concurreren, omdat de lonen
voor het lagere personeel niet zoveel boven het Caribische niveau liggen,
terwijl dank zij goed bestuur de productiviteit beter is. Dat op de Nederlands
Antilliaanse eilanden de arbeidsmarkt aan zowel de onderkant als de bovenkant
marktconform is, impliceert echter wel een inkomensverschil tussen rijk en arm
dat liefst twee keer zo groot is als in Nederland. Alle reden dus voor een
beleid gericht op verdere groei van de economie
Economisch beleid
Dit artikel heeft als
titel ‘’Antilliaanse economie’’, maar eigenlijk gaat het om 5 aparte
economieën. Het aandeel van de intra handel tussen de eilanden is namelijk
slechts 2% van de totale export. In Europa (EU15) is dat bijna 50%. Er is (nog)
wel een bestuurlijk maar eigenlijk geen economisch verband tussen de 5 eilanden
van de Antillen.
In de afgelopen decennia
heeft het economisch beleid op de eilanden zich geconcentreerd op investeringen
in de infrastructuur (luchthavens, zeehavens, toeristische en industriële
faciliteiten). Verder zijn geografische voordelen uitgebaat op het gebied van
olieraffinage (Curaçao) en oliedistributie (Bonaire en Sint Eustatius) en heeft
ook de vestiging van medical schools (met voornamelijk studenten uit USA) bijgedragen
aan de economische ontwikkeling. Voor structureel, samenhangend
macro-economisch en fiscaal beleid was aanvankelijk minder noodzaak en aandacht
tot medio jaren 1990. Toen was echter de deviezenvoorraad geslonken tot een
gevaarlijk niveau en waren schulden van de overheid sterk opgelopen. Het accent
van het beleid werd noodgedwongen gericht op het herstel van de betalingsbalans
en bezuinigingen. Geleidelijk aan kwam daarbij het besef dat tegelijkertijd
economische groei en een beter investeringsklimaat meer prioriteit vereisen. Met
hulp van internationale instituties, maar voornamelijk op eigen kracht, zijn
vanaf 2001 meer evenwichtige economische beleidsprogramma’s ontwikkeld waarin
een balans is gezocht tussen solide macro-economisch en fiscaal beleid, een
aantrekkelijk investeringsklimaat met een meer efficiënte en faciliterende
overheid, en stimulering van specifieke exportsectoren. Nu bestaan op alle
eilanden en op Landsniveau, meerjaren ontwikkelingsprogramma’s die
internationaal gezien voorop lopen wat betreft compactheid, concrete
prioriteiten, en scherpe doelstellingen en targets. Omdat plannen gemakkelijk
plannen kunnen blijven, ook of misschien zeker op de Antillen, is veel aandacht
besteed aan uitvoering, realistische financiering, risico’s en het meten van
effecten en monitoring. In het kader van de zogenoemde Baselinestudie Duurzame
Economische Ontwikkeling Nederlandse Antillen zijn alle (vaak al bestaande)
economische programma’s geactualiseerd, en scherp geformuleerd wat betreft op
te lossen knelpunten en doelstellingen. Verder hebben alle eilanden en land het
‘aangedurfd’ om middels economische scenario’s specifieke, objectief te meten
targets te stellen, onder andere op het gebied van macro-economische groei,
werkgelegenheid en sociaal-economische ontwikkeling. Dit geeft tevens de basis
voor een vernieuwing van de wijze van Nederlandse ontwikkelingssamenwerking
waarbij output en resultaat, en eigen verantwoordelijkheid en ‘accountability’
van de Antillen, centraal staan.
Omdat de eilanden hun
eigen karakteristieken en autonome verantwoordelijkheid hebben voor economische
ontwikkeling, concentreert het economische programma van de Landsregering zich
op stimuleren, reguleren en coördineren. Acties en investeringen ter
verbetering van het algemene investeringsklimaat, marktwerking, ‘fair
competition’ en internationale handelsmogelijkheden vormen de kern van het
Landsprogramma.
Al met al staan publieke
investeringen van in totaal 310 miljoen Antilliaanse guldens op het programma
voor de komende vier jaar, gezamenlijk gefinancierd door de lokale overheden en
uit ontwikkelingsmiddelen van Nederlandse en andere donoren. Daarnaast wordt
verwacht dat de private sector, middels directe spin-off investeringen, publiekprivate
samenwerking en cofinanciering van activiteiten, een aanvullende 247 miljoen
zal investeren. Deze publieke en private investeringen samen (in totaal meer
dan 550 miljoen Antilliaanse guldens in de komende vier jaar) zullen een direct
effect hebben op de groei van toerisme, logistiek en andere export
activiteiten, evenals op de productiviteit en efficiency in de economie. Als
gevolg hiervan zullen de werkgelegenheid en werkloosheid, en andere macro- en
sociaal-economische indicatoren positieve effecten laten zien. Onderstaande
tabel geeft een samenvatting van de verwachte effecten van de economische
programma’s. Het gaat daarbij om het gecombineerde effect van Nederlandse hulp, eigen investeringen van de eilandelijke overheden
en door dat geld en goed macro beleid uitgelokte directe particuliere
investeringen. Die combinatie leidt tot programma effecten (duurzaam hogere
werkgelegenheid etc.). Zonder die combinatie leidt hulp slechts tot tijdelijke
en marginale bestedingseffecten.
Bron: Antillyse model en Antiltax, staan als shareware op www.micromacroconsultants.com
Als direct gevolg van die
combinatie wordt onder andere een extra groei van 79.000 (+11%)
verblijfstoeristen verwacht, zal het BBP met een extra 1.8% stijgen (ongeveer
450 miljoen Antilliaanse guldens), zullen er 4200 banen worden gecreëerd en zal
de werkloosheid met 3 procentpunten dalen.
Conclusie:
Per hoofd van de
bevolking is de Nederlandse hulp aan de Antillen buitengewoon hoog. Maar in procenten
van het BBP gaat het om een marginaal verschijnsel. Dat komt omdat het BBP per
hoofd op de Antillen vrij hoog is. Ze
worden daarom niet meer tot de ontwikkelingslanden gerekend. De lonen zijn
zowel aan de bovenkant (Europees) als aan de onderkant (Caribisch)
marktconform. Dat impliceert echter binnen de eilanden grote verschillen en spanning. Veel extra economische groei is nodig
om de armoede te bestrijden. De hulp is wat betreft bestedingseffecten te
verwaarlozen, maar het is goed mogelijk dat de relatief hoge welvaart mede door
de programma effecten (goed gebruik van de hulpgelden in combinatie met private
investeringen) kan worden verklaard. Voor de toekomst is afgesproken, dat de
effecten van de hulp zullen worden getoetst aan meetbare grootheden zoals het
aantal arbeidsplaatsen. Door die zakelijke afspraken kan de spanning,
veroorzaakt door verschil in Nederlands en Caribisch perspectief, verminderen.
Noten *) De auteurs zijn (Jeroen free
lance) verbonden aan Micromacro Consultants, een onafhankelijk Nederlands
bureau dat momenteel modelbouwprojecten uitvoert in Indonesië (Wereldbank),
Ethiopië (UNDP), Kenia (EU), Kroatië (USAID) en Curaçao (DEZ Curaçao). Van
oktober 2003 tot februari 2004 werd in opdracht van de Antilliaanse Regering de
‘’baseline studie duurzame economische ontwikkeling uitgevoerd’’, zie meer informatie
op www.micromacroconsultants.com De auteurs danken de volgende medewerkers
van DEZ Curaçao voor hun samenwerking: ir. Luelo Girigorie, drs. Candice
Henriquez, Chiquita Kotzebue, drs. Henk van Maanen, drs. Lesly Sendar, zonder
dat ze daarmee medeverantwoordelijk zijn voor dit artikel.
|